习近平总书记在2016年7月20日东西部扶贫协作座谈会上强调指出,“西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大,是脱贫攻坚的短板”,也是脱贫攻坚最不托底的地方。打赢边疆民族地区脱贫攻坚战,事关维护边疆稳定和长治久安,意义重大。因此有必要认真分析研究喀什地区推进脱贫攻坚面临的主要问题,有针对性地提出对策措施。
一、喀什地区推进边疆民族地区脱贫攻坚取得的主要成效
2014-2018年,喀什地区累计738个贫困村出列、20.94万户85.75万人脱贫,其中23个边境贫困村出列、2149户8591人边境一线贫困人口脱贫,泽普县率先实现摘帽,贫困发生率降至9.8%以下,脱贫攻坚取得突破性进展,主要有以下几个特点。
一是坚持高位推动,压实脱贫攻坚责任。成立了地委书记、行署专员任“双组长”的扶贫开发领导小组,下设25个专项行动小组,高位推动脱贫攻坚工作。印发《喀什地区2018-2020年脱贫攻坚实施方案》和三年行动方案,下发80份政策性文件,形成“1+N”政策体系。
二是落实“六个精准”,着力提高脱贫质量。深入“解剖麻雀”,找准致贫原因,实施靶向疗法,推进“六个精准”落地生根。坚持目标标准,推进“十大工程”,贫困家庭“两不愁、三保障”能力持续增强。在20.92万户85.67万脱贫人口中,人均可支配收入在3318元-4000元的贫困户占已脱贫人口的9.84%,4000元-5000元的贫困户占已脱贫总人口的18.36%,5000元以上贫困户占已脱贫总人口的71.96%,总体上实现了高质量脱贫。
二、面临的主要困难和问题
喀什地区“治乱”与“治穷”相互交织的形势,给打赢脱贫攻坚战带来不少困难和问题。
(一)脱贫攻坚任务艰巨
一是脱贫任务重。2018年末,全地区尚有11个深度贫困县未摘帽、占全疆总数的50%,803个贫困村未退出、占全疆未退出1537个贫困村的52.24%,8.89万户34.98万人未脱贫、占全疆未脱贫人口20.43万户81.7万人的48.7%。脱贫攻坚任务异常艰巨。
二是脱贫难度大。喀什地区803个未退出贫困村中尚有7.08万户28.6万人、占全地区未脱贫总人口81.76%,765个未退出深度贫困村中尚有6.86万户27.7万人、占全地区未脱贫总人口的79.19%。这些贫困村,生态脆弱、自然灾害频发多发,脱贫成本高,脱贫难度大,是打赢脱贫攻坚战的坚中之坚、难中之难。
三是“两不愁”还有薄弱环节。从就业扶贫看,二三产发展滞后,提供就业岗位少,政府购买服务就业比重偏大,市场化就业比重偏低,不同程度存在就业不充分不稳定、工资收入低等问题。从产业扶贫看,以工业化理念谋划扶贫产业发展思维不够,特色种养业尚未形成规模,“一县一业”“一村一品”尚未全面实现,特色农产品商标品牌、质量标准化战略推进缓慢,市场占有率低,贫困户持续增收能力不强。
四是“三保障”还有短板。从教育扶贫看,遏制贫困代际传递难度不小。从健康扶贫看,因病返贫保障机制尚不完善,基层医疗卫生服务体系尚未健全。从住房安全看,距离“北方安全住房注重保暖”的要求还有不小差距。从饮水安全看,距离“让农村人口喝上放心水”的要求还有不小差距。。
五是“五通七有”还有缺项。全地区还有5个深度贫困村未通硬化路、19个村供电保证率低,10个村未通网络和通讯。个别贫困村集体经济薄弱。农村人居环境综合整治进展不平衡,庭院整治与庭院经济结合不够紧密,卫生厕所改造和绿化美化亮化工程推进力度不够,距离贫困村退出标准尚有不小差距。
(二)社会扶贫工作有差距
一是基层扶贫协作思路转变不够。自新一轮东西部扶贫协作以来,东部4省市党委、政府高度重视,每年组织党政代表团深入喀什调研,推进东西部扶贫协作。但东部4省市部分市区、乡镇尚未完全按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(中发〔2018〕16号)要求,聚焦深度贫困,突出产业、促进就业开展扶贫协作,仍然停留在派人、给钱、给物、给项目等惯性思维上,帮助扶贫协作县市抓规划、出思路办法不多,组团式人才援疆力度不大,“造血扶贫”办法有待进一步拓展,东部省市扶贫协作“上热中温下凉”现象不同程度存在。
二是产业扶贫协作不够。东部4省市均是沿海发达地区,改革开放起步早,二三产业发达,具有明显的理念、技术、装备、资金和旅游优势。喀什经济社会发展滞后,工业起步晚、规模小、技术装备落后;旅游业规划尚不成熟,基础设施建设滞后,旅游资源开发不足,协作双方具有很强的互补优势。与此同时,东部省市正在深化产业结构调整,一批产业正向外部梯度转移。但东部省市尚未制定有效、管用的政策,引导农产品加工企业、纺织服装业、电子组装企业有序向扶贫协作县市转移,产业扶贫力度有待加大。
三是就业扶贫协作不够。东部省市二、三产业发达,需要大量产业工人;喀什劳动力资源丰富、用工成本低,具有向东部省市转移就业的比较优势。但受稳定等因素影响,东部省市的一些地方针对新疆籍劳动力经商务工有些特殊要求,致使喀什贫困家庭劳动力就业更加困难,甚至一些多年在东部省市就业的新疆籍劳动力返回新疆而失业。
四是农业扶贫协作不够。东部协作4省市市场容量大,消费能力强,对喀什特色农产品需求量大。喀什伽师瓜、葡萄、红枣、核桃、新梅等特色农产品深受东部省市消费者的欢迎,具有很大的市场潜力。但东部扶贫协作省市优惠政策不明显,支持喀什特色农产品宣传推介、设立喀什特色农产品直销店,鼓励东部省市经销商、批发商、采购商经销喀什特色农产品力度仍需加大;尚未完全发挥东部省市储运、保鲜、标准化生产方面的技术优势,帮助解决伽师瓜和牛羊肉等鲜活农产品“出疆难”等技术问题,喀什地区特色农产品在东部协作省市市场占有率不高,难以优质优价、促农增收。
五是教育扶贫协作不够。东部省市教育资源丰富,师资力量强大,特别是职业教育非常发达。喀什教师资源匮乏,教育水平较低,急需东部省市加大教育扶贫协作。但东部四省市针对喀什教育滞后、劳动力素质较低的实际,在制定教育扶贫协作规划,派遣援疆教师、帮助培训本地教师特别是帮助培养职业教育方面力度仍然不够。
六是健康扶贫协作不够。喀什医疗基础设施建设滞后,乡村医疗标准化建设滞后,县乡医院医疗人才、基本医疗器械严重缺乏,医疗水平严重滞后,短时内难以达到“小病不出乡、大病不出县”要求。东部4省市尚未完全结合喀什实际,充分发挥医疗优势,在加大援疆医生派遣和本地医护人员培训培养方面力度不够。
七是自身努力不够。一些县市机遇意识不强,没有主动与东部协作省市特别是市区县对接扶贫协作规划;思想解放不够,等靠要思想不同程度存在,习惯于争取东部省市、中央单位项目资金,储备推进东西部扶贫协作的产业、就业项目不足;没有根据本地资源优势、区位优势和政策优势,主动谋划、承接东部省市产业梯度转移,致使产业扶贫、就业扶贫协作大打折扣,影响了东西部扶贫协作成效。
三、对策建议
针对以上问题,提出以下对策建议:
(一)在统筹推进社会稳定和脱贫攻坚上聚力攻坚。习近平总书记指出:新疆是反恐怖、反分裂、反渗透的主战场,“三期叠加”态势没有根本转变,分裂和反分裂斗争是长期的、复杂的、尖锐的,有时甚至是十分激烈的,维护新疆社会稳定的任务仍然艰巨繁重。作为全疆脱贫攻坚主战场,必须坚持两手抓、两手硬、既挖“乱根”、又拔“穷根”,统筹推进社会稳定和脱贫攻坚。一方面,坚定不移抓稳定,以稳定造环境、释红利,通过维护稳定社会为脱攻坚营造良好社会环境;一方面,坚持不移抓扶贫,以脱贫凝民心、聚民力,做到脱贫攻坚的阵地向前推进到哪里,反恐维稳、民族团结的阵地就巩固到哪里,喀什社会稳定和长治久安的根基就夯实到哪里。
(二)在落实各级脱贫责任上聚力攻坚。习近平总书记指出:“推进脱贫攻坚关键是责任落实到人”,[习近平,《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》(2015年11月27日)]要把脱贫攻坚作为全面建成小康社会必须完成的硬任务,强化政治责任,保持耐力、定力,集中力量攻坚,坚决防止厌战涣散。作为“三区三州”特殊困难地区,全面压实脱贫攻坚责任具有更加重大的意义。要进一步压实脱贫攻坚责任制、脱贫攻坚常态化约谈制度,压实县市主体责任、乡镇关键责任、村级具体责任和行业部门监管责任,形成纵向到县乡村、横向到行业部门的责任体系。落实各级扶贫开发领导小组统筹责任,发挥牵头抓总、宏观指导、综合协调的作用,督促行业部门明确工作标准和支持政策,制定工作方案,狠抓各项措施落地见效。
(三)在解决“两不愁”突出问题上聚力攻坚。习近平总书记指出:“攻坚战就要用攻坚战的办法打,关键在准、实两个字。”[习近平,《在东西部扶贫协作座谈会上的讲话》(2016年7月20日)]坚持把脱贫质量放在首位,全面落实“六个精准”,着力推进“七个一批”,确保扶到点上、扶到根上。一是抓产业增收。坚持“一县一业、一村一品”布局,帮助贫困户集中连片、规模发展保护地蔬菜、特色种植业,加快林果业提质增效,扶持扩繁良种羊,推进庭院整治和庭院经济全覆盖。加大产业化扶贫力度,发展壮大龙头企业,规范发展农民专业合作社,有效使用冷藏保鲜库,大力培育现代农业经营。加大消费扶贫力度,深度开发以对口援疆省市为主的内地消费市场,发挥中央定点扶贫单位优势,加快电商平台建设,完善托市收购机制,加强品牌创建,增加贫困家庭产业收入。二是抓转移就业增收。全面推进“两托一转”,拓宽就业路径,加快提高一二三产业就业、自主创业就业比重,逐步降低政府购买服务数量,着力提升“一户一就业”,促进“一户多人就业”。加快农民专业合作社建设,鼓励从事种养业管护就业一批。加强就业服务管理,落实最低工资保障制度,着力稳工、稳资。稳定10726名护边员队伍,面向贫困户续聘、新聘14426名生态护林员和1800草原管护员,多措并举提升就业质量。三是坚持综合社会保障措施兜底一批。认真落实“两线合一”,将完全或不完全丧失劳动能力而且无法依靠产业、就业脱贫的贫困人口纳入低保兜底,全面实现贫困人口养老保险、医疗保险两个100%,落实重大疾病、地方病、传染病商业保险和补充医疗保险全覆盖,加大肺结核等地方病、传染病的集中治疗力度,健全社会救助政策,兜住贫困群众基本生活底线。
(四)在解决“三保障”突出问题上聚力攻坚。习近平总书记指出:“解决“三保障”突出问题的政策、资金是够的,关键是抓好落实。”[习近平,《在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话》(2019年4月16日)]要坚决贯彻落实总书记指示,加大教育扶贫力度,健全“控辍保学”机制,落实好教育补助政策,加大国语教师招聘力度,大力发展寄宿制教育,坚决阻断贫困代际传递。加大健康扶贫力度,全面落实好“基本医疗+商业保险+大病救助”的“一站式”结算机制,坚决防止因病致贫返贫。加快推进安居富民工程,突出抓进度、保质量、美庭院、重收入,全面开展安全住房鉴定,确保年内实现安全住房全覆盖。加快安全饮水工程建设,实施好44项饮水安全巩固提升工程,加快伽师县饮水安全工程建设,确保2020年全地区各族群众有水喝、喝上放心水。
(五)在推进“五通七有”上聚力攻坚。习近平总书记指出:“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,一件事情接着一件事情办、一年接着一年干。”[习近平,《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)]我们必须坚持贫困村退出标准,加快基础设施建设,确保年内达到“五通”标准。坚持“资源变资产、资金变股金、农民变股民”,抓好资产收益类扶贫项目建设管理,引导贫困村发展增收致富产业,着力提升村级集体经济收入。着力抓好山区和边境乡村基础设施、公共服务设施建设和产业培育,在财政资金、产业政策扶持等方面给予倾斜。深入实施人居环境整治行动,推进“千村示范、万村整治”,着力改善人居环境。
(六)在扶志扶智上聚力攻坚。习近平总书记指出:“贫困群众既是脱贫攻坚对象,更是脱贫致富的主体。”[习近平,《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》(2018年2月12日)]始终坚持扶贫与扶志扶智相结合,激励引导他们靠自己努力改变命运,使脱贫具有可持续的内生动力。重点坚持专题培训、现场观摩、经验交流“三管齐下”,加强脱贫攻坚干部培训和贫困户实用技能、国家通用语言培训。深入开展“贫困群众讲脱贫、扶贫干部话扶贫”、“文明新风进万家”“三新”等系列活动,宣传党的扶贫政策,交流脱贫攻坚经验,教育引导贫困群众改变陈规陋习、树立文明新风。组织开展“扶贫日”系列活动,表彰一批脱贫攻坚先进典型,用身边事教育身边人,变“要我脱贫”为“我要脱贫”。