在党中央、国务院和自治区党委、政府的关心支持下，自2008年启动老城区保护综合治理工程以来，喀什市老城区人居环境和老城区居民生活都发生了翻天覆地的变化。

一、喀什市老城区概况

喀什市老城区共8.36平方公里，28个片区有居民6.5万户，22.1万人，人口非常密集，人口密度达2.6万人／平方公里，特别是核心区人口密度高达4.9万人／平方公里；建筑密度过大，高达70%以上，在密集建筑群中，土木、砖木建筑占老城区建筑总面积的85%以上，基本不具备抗震条件；老城区内街巷道路狭窄，迷宫式街巷纵横交错，土木结构的建筑参差不齐，拥挤不堪，房连房，楼接楼，几乎没有一点空间，最宽处仅为6米，窄处不过1.5米，大部分地段机动车辆无法通行，居民生活不便，消防、疏散、救援更是难以实施，抗震防灾能力极弱；公共基础设施严重不足，群众生活环境与现代城市文明极不协调。喀什市地质为湿陷性黄土结构，文革期间老城区居民在地下挖掘大量深浅不一、纵横交错的未经任何被敷措施的土地道、防空洞，加上多年来老城区居民随意在地下采掘陶土，也遗留了大量洞穴，至今未予填埋。这些地道、地洞经长期风化、雨雪水浸泡、震压等影响，坍塌事故时有发生，居民生命财产时刻受到严重威胁，安全隐患十分突出。

喀什市地处地震多发带，在地震构造上位于南天山地震带南部与帕米尔—西昆仑地震带的结合部，受西昆仑地震带的影响，其周围地区曾多次发生过强震和中震。国家地震局《关于1998年地震趋势和加强防震减灾工作意见的报告》中，将南天山地震带（乌恰—喀什一带）列为发生6.0级左右破坏性地震可能性较大的全国十个危险区之一，《中国城市地震灾害危险度评价》报告称，喀什市的地震风险指数大于0.25，根据国标：喀什市地震动峰值加速度为0.3g，换算基本地震烈度为8.5度，是处于高地震烈度区的城市，老城区各族群众随时面临地震等自然灾害的严重威胁。

二、项目批复情况

四川汶川特大地震灾害发生后，新疆水资源项目组城市课题组调研喀什市老城区改造的问题，时任国务院总理温家宝批示：“喀什老城区改造问题应予重视。喀什是南疆重镇，又是维族聚居的历史文化名城。喀什老城区改造直接关系到防震减灾、民生改善、经济发展、民族团结和边疆巩固，其责任重大，意义深远。”自治区党委、人民政府主要领导和自治区相关部门也多次深入老城区改造调研指导工作，召开专门会议研究老城区改造工作，指出喀什老城区潜在危害形势严峻，危旧房改造迫在眉睫，刻不容缓，必须加快改造步伐，最大限度地改变居民居住条件和生活环境，充分显示社会主义制度的优越性，增强各族群众对党和政府的凝聚力和向心力。喀什地委、行署和市委、市政府将老城区危旧房改造工作提上重要议事日程，组织了大量人力对老城区基本情况进行了摸底调查，编制《喀什市老城区危旧房改造综合治理项目方案》，积极争取国家补助20亿元、自治区补助10亿元，决心对喀什市老城区危旧房进行彻底改造。

2010年8月24日，国家住房和城乡建设部、发展和改革委、国土资源部等八部委联合发文，正式批复《喀什市老城区危旧房改造综合治理项目方案》，确定完成老城区28个片区49083户、507万平方米危旧房改造，同步建设4622套、24万平方米安置周转房，同步完善28个片区的水、暖、电、气、路、环卫、绿化等内部配套基础设施，同步处理36公里地道。批复项目总投资70.49亿元，其中：国家发展改革委定额补助中央投资20亿元，包干使用，按照确定的工程建设内容及工程进度，分年度安排；国家廉租房建设补助2.26亿元；自治区补助10亿元，喀什地、市自筹5.43亿元；相关企业自筹8.85亿元；居民自筹23.94亿元。

三、具体措施

2009年，喀什市启动了老城区危旧房改造试点工作，2010年正式启动实施，坚持把老城区危旧房改造与抗震防灾结合起来，与扶贫帮困和改善民生结合起来，与传承和弘扬维吾尔历史文化结合起来，从根本上解决22万老城区居民生命财产安全问题。具体做法是：

一是加强组织领导，尊重居民意愿。喀什地市分别成立了老城区危旧房改造综合治理工作领导小组和指挥部，通过广播、电视、报纸、文艺演出、居民座谈会、干部动员大会等多种形式广泛开展老城区改造宣传发动工作。组织工作组深入街道社区，逐家逐户了解居民的住房现状、生活来源、就业状况等情况，召开居民大会与居民面对面地交流，听取居民对老城区改造的意见和看法，同时还编制印发了2万余份居民入户调查问卷，深入了解居民危旧房改造意愿，为加快改造奠定了坚实的基础。

二是坚持规划先行，加强防震减灾。邀请国内专业设计院编制完善了《喀什市城市总体规划》、《喀什历史文化名城保护规划》、《喀什市抗震防灾规划》、《喀什市地震小区划》、《喀什市老城区人防地道勘察、初步设计》等规划方案，在自治区住房和城乡建设厅的关心支持下，邀请疆内17家甲级设计院为老城区居民开展房屋测绘、危旧房鉴定、建筑方案设计等工作，将老城区建设规划与城市发展总体规划相结合，按照8.5级的抗震设防标准，对居民住房、基础设施和疏散广场等公共设施进行统一规划设计和“一对一设计”（“一对一设计”具体做法是：首先对自愿改造的住户进行细致的调查、测量、拍照，拍不下来的就请画师画下来，并请住户及邻里相互确认地籍、产籍和房屋原貌；接着组织设计单位按原面积、原式样和居民意愿开展“一对一设计”，设计方案与住户见面、讨论修改，并经住户和邻里确认后再签订危旧房改造协议书，然后再进行施工图设计），同步建设、同步改造，努力建设安全抗震、环境整洁、功能完善、风貌独特的新家园。

三是坚持以人为本，科学实施改造。改造过程中始终以“群众满意不满意，群众答应不答应”为基本要求，在广泛征求居民意愿的基础上制定危旧房改造的方式、建房补助标准、拆迁补偿与安置等惠民政策。并按照“完善设施，由外向内，就近建房，就近安置，边拆边建，重点保护”24字方针，因地制宜采取自拆自建、自拆统建结构主体、统拆统建楼房等多种改造方式，给予居民不同的建房补助，所涉及居民可自愿采用其中一种方式，建设符合抗震要求且具有维吾尔民族特色的民居。（“自拆统建结构主体”的具体做法是：在政府宣传动员下居民自愿、自行拆除危旧房屋，政府组织有资质的施工单位在原址统一建设房屋结构主体、统一配套基础设施，居民自主完成门窗、屋顶、室内装修工程。）老城区内凡涉及打通疏散救援通道、建设应急疏散广场、完善公共配套设施等需要拆迁的房屋，列入拆迁范围，拆迁安置补偿采取货币补偿或异地房屋置换的方式。

四是狠抓工程质量，打造满意工程。在施工过程中，喀什地市始终把老城区改造工程质量作为一项重要的工作来抓紧抓实。严格执行项目法人制、招标投标制、合同管理制、工程监理制，扎实推进工程质量和进度。不断加大监督检查力度，多次组织地、市工程质量监管部门对各施工片区进行联合检查验收，对工程进度和质量进行重点督查。每半个月组织技术人员对工程质量安全进行拉网式检查，对存在重大质量问题的施工单位、监理进行通报，并在质监站备案，一年内被通报两次以上（含两次）的施工企业和监理单位，限制其在喀什市范围内参加工程招投标，并将企业在老城区重大民生工程施工情况上报地区住建局和自治区住建厅。加强对工程监理单位的管理，要求监理单位按工程量配齐监理人员，交由相关街道直接管理和监督，同时鼓励街道工作人员、居民举报质量问题。针对改造过程中出现的个别管道漏水、基础下沉、墙体裂缝等质量事故，予以严肃处理，责令立即整改，不留隐患，对于造成严重后果的一查到底，严肃追究相关单位和人员责任，保证了建筑工程结构安全和使用功能，确保群众住上“放心房”。

五是因地制宜施策，外围整体推进。据调查，老城区外围片区85%以上的居民不愿失去祖辈遗留下来的土地，还有部分居民还要从事农业生产，不愿进城上楼。在充分征求居民意愿的基础上，经过深入调研和反复研究，最终结合居民意愿制定了相关大修改造优惠政策，确定将棚户区改造和安居富民工程补助资金捆绑使用，给予居民设计、拆迁、建房补助。结合“访民情、惠民生、聚民心”活动，紧紧围绕“为谁建房、让谁安居”开展了广泛深入的宣传动员，充分调动了广大干部和外围片区群众参与改造的积极性。在外围片区大修改造方式上，由居民委托设计单位按照抗震标准实施一户一设计，并自行组织实施工程建设，乡镇、街道聘用施工员，老城区改造指挥部安排监理单位，共同对居民自建房屋加强技术指导和质量监督，最后政府统一配套完善基础设施。改造中，每个片区腾出土地因地制宜实施“五小”公益设施建设（即：小广场、小活动中心、小绿地、小停车场、小公厕），并在片区显著、醒目位置新建或与居民合建社区办公服务场所，将老城区打造成特色鲜明、功能完善、街面规整、色调和谐、宜居幸福的新街区，从而改变老城区老百姓的生活，把幸福送到老百姓的家门口。同时，我们在老城区28个片区按照“串点成线、连线成片、整体推进”的原则，集中连片打造特色街区，坚持“一街一特色、一街一精品”，充分形成错落有致、民族特色浓郁的建筑形态，让老城居民既能住上环境优美、服务功能完备的抗震新居，又能就地就近解决就业，收入有增无减。按照“沿路、沿河、沿节点”整治要求，对城市主要道路、节点进行综合整治，形成老城区“点线片面”整体推进的综合治理局面，以此充分展示喀什对外开放的良好形象。

六是考虑居民生计，解决居民就业。喀什市老城区居民大多文化程度低，语言单一，劳动技能差，就业门路窄，主要依托老城区的人口密度和地理优势，从事小商、小贩和手工业加工维持生计。迁入新居后，享受到集中供水、供热、供气等公共服务，他们的居住成本相对提高，经济压力加大，为此，解决老城区居民生计问题，提高生活质量成为老城区危旧房改造工程成败与否的关键。喀什地市在推进老城区改造的同时，充分考虑老城区居民经济承受能力低的实际困难，对老城区无业居民进行普查登记，摸清底数，针对就业需求，广泛开展就业技能培训，增强就业技能，拓宽就业渠道；扩充公益性岗位，合理规划建设各类市场，创造就业环境；在改造片区和安置房小区配建部分门面房及社区管理用房，千方百计创造适宜老城区居民的就业岗位，增强居民的自我发展能力，减轻群众负担。同时组织街道办事处服务机构进驻安置小区，加强后续管理，积极倡导文明健康的居住生活习惯，构建和谐社区，实现了老城区居民“迁得出、安置好、有生计”的目标。

七是保护特色街景，壮大旅游产业。老城区居民大多依托老城为生，传统手工业大多已形成相对固定的经营区域和经营方式，如花盆巴扎、坎土曼巴扎、花帽巴扎、棉花巴扎等等，是喀什古城巴扎文化的真实写照，也是古城居民不可或缺的生产、生活组成部分和谋生就业的重要平台。喀什市按照“提升老城、拓展新城、统筹布局、协调发展”的原则，开展老城区“5A”级旅游景区打造工作，专门成立了喀什市老城区创建国家5A级旅游景区工作领导小组，编制了《喀什市老城区核心区旅游控制性详细规划》；委托新疆师范大学开展老城区历史文化挖掘整理。结合正在推进的危旧房改造工程，打造特色街区，力争老城区改造完成之日就是5A级旅游景区创建成功之时。我们还开展了老城区特色街景风貌保护工作，在老城区核心区四个重要节点，分别建设了“青年广场钟塔纪念碑、艾提尕尔广场老城改造纪念碑、老城区南门古城墙、坎土曼巴扎雕塑”4个标示标牌；已对核心区诺比西路、阿热亚路、阿图什巷等15条道路进行特色风貌打造，通过打造木雕、砖雕、葡萄长廊等特色街景风貌，同时引导居民发展特色餐饮、手工业、民俗展示、家居游等，以此增加居民就业，增强经济社会发展活力。在老城区核心区建设完善了旅游公厕、环卫设施、文化广场、停车场休闲设施等硬件建设，对景区道路交通、环境卫生、安全措施等进行了全面整改，对优秀家访户、特色餐饮点和特色购物店从业人员进行了培训，培养了一批精品导游讲解队伍，完善了交通游览设施、宣传材料、网站建设等。同时，我们还启动实施了核心区特色街巷道路工程，同时将所有基础设施综合管线全部入地，坚决杜绝改造后的核心区各类管线再次形成“蜘蛛网”。这些特色街巷已初步具备旅游接待条件，对游客开放，增加了居民就业，增强了经济社会发展活力。在老城区外围片区大修改造中，我们根据片区实际情况确定特色街区，以少量的补助资金调动居民积极性，有重点的发展民俗风情游、历史文化游、自然景观游、休闲度假游等旅游项目，加快旅游酒店、特色餐饮发展，引进维吾尔民族乐器、民族特色手工艺品等旅游纪念品加工项目，营造大喀什旅游集散地。组织居民自筹部分资金，对外围片区长安郡、打馕一条街、地毯一条街等13个片区特色风貌打造，增加旅游路线，增长游客停留时间。喀什历史悠久、文化底蕴浓厚，在改造过程中我们还要有效保护具有一定历史、艺术、文化价值的优秀民居和历史建筑，使维吾尔族优秀历史文化得到有效传承和发扬，为子孙后代留下宝贵的历史遗产。

四、项目进展情况

在喀什地委、行署的坚强领导下，喀什市委、市政府坚持民生优先、群众第一，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标加快推进老城区危旧房改造工程，在“三期叠加”的特殊形势下，改造进度还明显加快，圆满完成了既定改造任务。截止2016年10月15日，项目累计开工改造危旧房47157户，占改造总任务的96.08%。其中：核心区开工改造12036户，除高台民居254户需保护加固外，其余已全部完成；外围片区开工改造35121户，占外围片区总任务的95.46%。完成核心区15条道路和外围13个片区特色风貌打造；处理地道47.7公里；同步完成改造片区水电暖气路等配套基础设施。在快速推进老城区危旧房改造工作的同时，按照“创建一个景区、美丽一座城市”和“老城改造完成之日就是创建国家5A级旅游景区成功之时”的要求，集中力量实施喀什噶尔老城5A级旅游景区创建工作，2015年7月20日国家旅游局已正式授牌。项目累计完成投资55.82亿元。

五、2016年改造情况

根据国家和自治区的总体安排，我们计划力争到2016年底全面完成老城区危旧房改造任务，2017年完成项目收尾工程及项目验收。

2016年，老城区外围片区计划采取大修、修缮和加固相结合的方式开工改造危旧房7088户、85.06万平方米（其中大修改造2455户，修缮改造4633户）；同步完善各改造片区水、电、暖、气、路等内部配套基础设施。截至10月15日，大修改造已签订协议2459户，拆除2459户，开工2330户，完成94.91%，主体完工994户，完成40.49%。老城区外围8个片区基础设施改造准备招投标，目前已完成施工图预算，正在编制拦标价。

六、项目取得的成效

喀什市老城区保护综合治理项目的实施，得到了喀什市各族人民的拥护，尽管该项目还没有全部完成，但已经产生良好的社会效益。联合国教科文组织实地考察后认为：喀什老城区改造项目中有很多值得推广的经验，如划定试点区、居民沟通参与、改造设计、加固方法等方式，体现了以人为本的精神，以改善居民生活条件、保障居民安全，完全符合国际惯例的改造原则。时任自治区党委副书记、自治区主席努尔·白克力在喀什市老城区调研时指出：“改造中的喀什老城每次看都不一样，喀什老城体现了喀什的灵魂，证明了老城改造是正确的、成功的。老城改造不仅改善了居民的生活环境和居住条件，而且使得喀什老城的风貌保存了下来，让人感觉到了喀什老城的韵味，这样的老城才是人们心目中新时期的喀什噶尔。”老城区改造过程中，城区居民的思想在逐渐发生转变，从“要我改造”转变为“我要改造”。改造过程中没有发生一例群体性上访事件，也没有发生一例到自治区、国家上访的事件，实现了“零群体上访”和“零越级上访”。

一是减轻了可能发生的灾害对老城区居民生命财产安全的威胁。本项目通过建设安置小区、周转住房、自拆自建、自拆统建结构主体、统拆统建楼房等多种方式，使22万老城区居民住上了抗震安居房，提高了抗震防灾的能力。打通了老城区部分救灾救援道路，外迁部分房屋建设应急疏散广场，完善部分消防设施，提升了老城区疏散救援能力。

二是危旧房改造与历史风貌保护有效结合，历史文化得到延续。核心区一对一设计和自拆统建结构主体的改造方式，完全符合居民意愿，激发了广大群众的聪明才智，有效保护了老城区建筑风貌，传统维吾尔族建筑艺术、非物质文化得以传承和发展。

三是改善了老城区恶劣的居住环境，大大提高了居民的生活质量。改造片区和安置小区供水、排水、电力、燃气、公厕、垃圾收集点等基础设施进一步完善，居民生活条件得到根本改善，生活水平和生活质量大幅提高。

四是保障了居民的就业和生计。喀什市老城区的民俗风情、街巷、民居特色、手工作坊、市场环境历来受中外游客向往，老城区改造进一步改善了环境、保护了风貌、丰富旅游文化内涵，在改善老城居民住房条件的同时保住他们的饭碗，为居民未来的脱贫致富开辟了道路。针对外迁居民就业需求，广泛开展就业技能培训，增强就业技能，创造就业环境，拓宽就业渠道，实现了“迁得出、安置好、有生计”的目标。

六是地质灾害隐患逐步消除。通过混凝土灌浆填充、石膏灌浆填充等多种方式处理地道40余公里，老城区核心区地道塌陷等严重威胁居民生命财产安全的地质灾害隐患逐步消除。

七是促进了社会稳定和民族和谐。本项目的实施体现了党和国家对新疆的关怀，得到国家、自治区领导人及有关专家的充分肯定，深得喀什市各族人民的支持和拥护，是立党为公、执政为民的有力体现。

七、项目实施取得的经验

一是坚持群众路线，以人为本，充分尊重民意，是搞好危旧房改造的基础。老城区改造涉及广大人民群众利益，必须始终坚持以人为本，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线，在充分尊重民意的主导思想引领下，一切以“群众满意不满意、群众答应不答应”为原则，充分关注民生，充分尊重居民意愿，采取科学合理的方式、群众可以接受并满意的方式，引导广大群众积极参与改造。

二是坚持实事求是，深入调查研究，认真做好试点，是搞好危旧房改造的保证。老城区改造是一项复杂的系统工程，必须把实事求是思想路线作为一切工作的前提和基础，深入群众、深入实践进行调查研究，把客观存在的事实搞清楚，把事物的内部和外部联系弄明白，从中找出能够解决问题、符合群众要求的办法来。对于不断遇到的新问题和新情况，必须在认真做好试点工作、积极总结实践经验的基础上，实事求是、因地制宜，稳步推进。

三是坚持公开透明，公开公平，才能真正得到老百姓的拥护。在实施改造过程中，无论是测绘评估、拆迁补偿、建房补助还是资金使用，必须始终坚持阳光操作，遵循“公开、公平、公正”原则，把每一个环节、每一项补贴、每一户情况都公开透明，一把尺子量到底，做到政策不走样、补贴无偏差，才能得到老百姓真心拥护。

四是坚持“一对一设计”和“自拆统建结构主体”的大修改造方式不动摇。“一对一设计”的规划设计手法和“自拆统建结构主体”的建设模式充分汲取了传统民居的建筑特色和广大居民的聪明才智，充分肯定了居民的主体地位，体现了以人为本，最大限度保证了喀什古城的历史真实性、风貌完整性、生活真实性，无论在核心区还是其余27个片区，都将成为我们下一步进行大修改造的主导改造模式。

五是基层作用重要。基层干部是党和政府联系群众的纽带和桥梁，老城区改造必须紧紧依靠基层干部，充分发挥他们经常直接面对群众的优势，做好群众的宣传教育发动工作，把党的主张和政府的决策变成居民的自觉行动。

当前全市各族干部群众正在自治区党委、政府和喀什地委、行署的坚强领导下，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标加快推进改造工程，努力把喀什市老城区保护综合治理项目建设成为群众满意、国家放心的民心工程，让更多的群众住上安全房、放心房。